Публикации

Европейский союз состоит из большого числа регионов, различающихся между собой как по историческому и культурному, так и по экономическому уровню развития. Так, после очередного расширения Европейского союза, состоявшегося в мае 2004 года, разница доходов на душу населения между 10% населения, живущего в самых процветающих регионах, и 10% населения из самых отсталых регионов возросла более чем вдвое по сравнению с моментом расширения. Преодолеть различия в экономическом потенциале отдельных частей ЕС призвана региональная политика, которая также называется политикой единства (Cohesion Policy). Этой теме был посвящен интересный и познавательный доклад на конференции Русского академического общества «Пути развития экономики Эстонии. Анализ и прогноз», в сокращении предлагаемый сегодня вниманию читателей «Бизнес-среды».

Структурные фонды для депрессивных регионов

ЕС стремится сократить разрыв между уровнями экономического и социального развития различных регионов путем оказания содействия депрессивным районам с помощью Структурных фондов. По мнению Европейской комиссии, дисбалансы в развитии регионов связаны со структурными недостатками в ключевых факторах конкурентоспособности - неадекватным распределением капитала и рабочей силы (то есть отсутствие развитой инфраструктуры и высокой квалификации работников), недостатком инновационной активности и эффективной поддержки бизнеса.

В 2000-2006 гг. на реализацию региональной политики было выделено 34,4% средств бюджета ЕС, в течение же 2007-2013 гг. эта сумма увеличится до 36%. Реформы, проводимые Европейской комиссией в отношении региональной политики, затронули самые разные аспекты. Остановимся лишь на некоторых из них.

Для эффективного развития регионов ЕС в будущем Европейская комиссия определила новые приоритеты региональной политики на период с 2006 года. Прежде всего, новая политика значительно сузила сферу своих приоритетов и тем, на которые будут направлены основные усилия.

Таких приоритетов осталось всего три:

• конвергенция - сглаживание неравенства между странами и регионами;
• увеличение трудовой занятости и конкурентоспособности регионов;
• европейское межтерриториальное сотрудничество: трансграничное, транснациональное и межрегиональное.

В качестве ключевых тем региональной политики значатся: инноватика и экономика, основанная на научных знаниях, экология и предотвращение природных катастроф, прогресс в достижении полной занятости, улучшение качества и производительности труда, социальная вовлеченность и сплочение.

Кроме изменений в приоритетах и темах, Европейская комиссия поставила перед собой цель еще больше сконцентрировать распределяемую финансовую помощь не только тематически, но и территориально. То есть новые целевые регионы будут определяться более жестко, по микрогеографическим критериям.

Предполагается, что в результате стремления децентрализировать все связанные с региональной политикой процедуры значительно повысится и ответственность властей не только на государственном, но и на региональном и муниципальном уровнях.

Данные изменения в региональной политике повлекли за собой и изменения в принципах работы Структурных фондов ЕС, которые являются основными финансовыми инструментами реализации данной политики.

Если ранее (с мая 2004 по декабрь 2006 года) Эстонии была доступна помощь из всех пяти действующих на тот момент Структурных фондов ЕС (ERDF, ESF, EAGGF, FIFG и CF - общий объем средств, выделенных Эстонии за период 2004-2006 гг., составил 12,5 млрд крон), то в течение 2007-2013 гг. Эстония сможет получать структурные пособия лишь из трех фондов, поскольку Европейский фонд развития и гарантий сельского хозяйства (EAGGF) и Фонд развития рыбоводства (FIFG) прекратили свое существование. Им на смену пришли два новых - Европейский сельскохозяйственный фонд развития жизни на селе и Европейский фонд рыболовства, которые сегодня не входят в систему Структурных фондов ЕС. За период 2004-2006 гг. EAGGF выделил Эстонии 888,7 млн крон, а FIFG - 195 млн крон.

Три оставшихся фонда - это:

• Европейский фонд регионального развития (ERDF), из средств которого поддерживается уменьшение регионального неравенства, а также перестройка региональной промышленности и разрешение структурных проблем в отсталых регионах. Фонд поддерживает создание и сохранение постоянных рабочих мест и развитие инфраструктуры, помогает развивать мелкое и среднее предпринимательство в регионах. Из средств данного фонда Эстонии в 2004-2006 гг. было выделено 3,5 млрд крон, в 2007-2013 гг. запланировано выделить 28,6 млрд крон.
• Европейский социальный фонд (ESF). Цель фонда - развитие человеческого ресурса и трудовой занятости. Фонд поддерживает долгосрочные национальные программы развития и активную трудовую политику. За период 2004-2006 гг. из средств фонда Эстонии было выделено 1,2 млрд крон, в течение же 2007-2013 гг. запланировано выделить 7 млрд крон.
• Фонд сплочения (CF) финансирует крупномасштабные проекты (стоимостью более 10 миллионов евро), связанные с инвестициями в экологию и транспортную инфраструктуру. В 2004-2006 гг. Эстония получила от фонда 6,7 млрд крон, в 2007-2013 гг. запланировано выделение 17,6 млрд крон. Ранее Фонд сплочения не входил в систему Структурных фондов ЕС и отличался от них тем, что, во-первых, получателем выделяемого пособия являлось само государство, а не отвечающий критериям предоставления помощи регион (государство имело право на получение пособия из Фонда сплочения, если его ВВП не превышал 90% от среднего по ЕС), а, во-вторых, деньги из фонда распределялись по проектам (средства же других фондов направлялись в страну на основании многолетних программ развития).

Несмотря на то, что средства данных фондов выделяются практически всем странам ЕС, большая их часть все же адресуется государствам Восточной Европы, где внутренний валовой продукт на душу населения значительно ниже среднего показателя по ЕС.

В период 2007-2013 гг. Эстония имеет возможность воспользоваться средствами названных фондов в объеме 53,3 млрд крон, к которым добавятся 12,5 млрд крон, выделяемые на поддержку развития сельской жизни и рыболовства. В бюджетный период 2007-2013 гг. Эстония может использовать для поддержки жизни на селе и сельского хозяйства средства нового Европейского сельскохозяйственного фонда развития жизни на селе в объеме около 11,2 млрд крон. К этому добавляется софинансирование со стороны самого эстонского государства, и, таким образом, общая сумма помощи составляет около 14,5 млрд крон.

В названный бюджетный период страны-члены ЕС будут получать пособия на рыболовство через новый Европейский фонд рыболовства, который заменит FIFG, являвшийся источником пособий в период 2004-2006 гг. В течение ближайших 7 лет Эстония с помощью ЕС сможет поддержать рыболовный сектор в размере 1,65 млрд крон. Это означает фактически утроение ежегодного объема дотаций. Однако выделение данных средств предполагает государственное самофинансирование. В частности, в течение 2007-2013 гг. дополнительный вклад Эстонии должен составить около 9 млрд крон. Государству следует помнить о том, что структурное пособие выделяется задним числом - сначала проекты следует реализовать, понеся при этом расходы за счет собственных средств, и только после этого можно ходатайствовать перед Европейской комиссией об их возмещении. Поэтому то, насколько эффективно Эстония сможет использовать предоставляемое ЕС пособие, зависит от того, насколько активно инициируются проекты и насколько успешно они реализуются.

Новые приоритеты

Нововведения коснулись и механизма распределения финансовых ресурсов. В течение прошлого бюджетного периода распределение средств Структурных фондов ЕС в Эстонии опиралось на долгосрочную Государственную программу развития 2004-2006 гг. (Riiklik Arengukava 2004-2006 - RAK) - утвержденный Европейской комиссией документ развития, содержащий подробное описание приоритетных областей, нуждающихся в субсидиях. В качестве средства долгосрочного планирования программа развития охватывала государственные, региональные и отраслевые приоритеты, меры и цели. Средства, выделенные в течение 2004-2006 гг., можно использовать до конца 2008 г. Из Фонда сплочения выплаты производятся до конца 2010 г.

На сегодняшний же день механизм распределения финансовых средств Структурных фондов ЕС выглядит несколько иначе. В его основе - новый рамочный документ, рассчитанный на ближайшие семь лет - Государственная стратегия по использованию структурных средств на период 2007-2013 гг. (Riiklik struktuurivahendite kasutamise strateegia 2007-2013 - RSKS).

Для реализации данной стратегии впервые были приняты три прикладные программы (operational programmes):

• прикладная программа развития среды обитания;
• прикладная программа развития экономической среды;
• прикладная программа развития людских ресурсов.

Стратегия и прикладные программы были одобрены правительством республики 11 января 2007 года.

В данных программах более точно отражены информация о мероприятиях, финансируемых из структурных средств, и их финансовый план.

Ниже приведена таблица, демонстрирующая распределение структурных средств по основным приоритетным направлениям, обозначенным в прикладных программах.

Отчетная результативность

Реализацию данных программ координирует Министерство финансов ЭР. Именно оно отвечает перед Европейской комиссией за целевое использование выделяемых средств. Реализующими же учреждениями на местах, ответственными за выполнение каждой из программ, являются три министерства - окружающей среды, экономики и коммуникаций и образования и науки.

Результаты проведенного в Эстонии аудита показывают, что большинство получателей европейских субсидий используют средства согласно существующим требованиям. Из числа всех прошедших аудит расходов к разряду нецелевых было отнесено лишь около 2%. Для сравнения - по оценкам Европейской Счетной палаты, в 2006 году средняя доля нецелевого расходования средств Структурных фондов в целом по ЕС составила 12%. Сколько же средств, полученных Эстонией из названных фондов ЕС в течение 2004-2006 гг., придется вернуть из-за различных нарушений, станет известно лишь в 2009 году. Самыми распространенными у нас ошибками являются некорректно оформленные заявки и нецелевое расходование выделяемых средств. В 2007 году Эстонии пришлось вернуть 41 миллион крон европейских денег.

На сегодняшний день довольно сложно полностью оценить влияние и объем изменений, произошедших в развитии Эстонии при поддержке Структурных фондов ЕС, но уже первые удавшиеся конкурсные этапы показывают нашу способность разрабатывать и представлять качественные проекты, а также успешно претворять их в жизнь. Вероятно, уже через несколько лет на основании анализа конкретных данных мы сможем подвести итоги произошедших изменений.

А пока лишь можно говорить о том, что региональная политика - это, безусловно, одна из сфер, которая стала для Эстонии после ее присоединения к ЕС одной из наиболее важных.

Плюсы для Эстонии

По сравнению с предыдущим бюджетным периодом, в несколько раз вырос объем выделяемых средств, расширился перечень приоритетных направлений, подлежащих финансированию. Однако нужно помнить и то, что цель Эстонии состоит не просто в получении европейских денег, а в том, чтобы государство, экономика и жители страны как можно больше выиграли от использования таких средств. Для этого средства дотаций должны быть направлены на проекты, способные успешно служить Эстонии еще многие годы после освоения полученных средств. По планам, к 2015 году число предприятий, экспортирующих свои товары и услуги на внешний рынок, должно увеличиться на 28%, инвестиции предприятий в деятельность, связанную с инновациями, должны вырасти на 60%, а число взрослых, участвующих в программах непрерывного обучения, по сравнению с нынешним, должно удвоиться.